北京城市副中心建设再提速：联手北三县，承载产业与人口
来源：21世纪经济报道
记者：罗文利
随着北京城市副中心加速建设，周边地区也迎来一体化高质量发展的新时期。
11月26日，国务院印发《关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》（下称《意见》），就支持北京城市副中心高质量发展提出一系列政策举措。
“集中建设雄安新区、北京城市副中心形成北京新的两翼，是推动京津冀协同发展的重大战略举措。”12月1日，国家发改委副主任、京津冀协同发展领导小组办公室副主任丛亮表示，推动北京城市副中心高质量发展，有利于有序疏解北京非首都功能，有利于加快打造区域发展新高地，有利于带动周边地区一体化高质量发展。
目前，雄安新区已进入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的发展阶段，从今年起，部分在京部委所属高校、医院和央企总部已启动分期分批向雄安新区疏解工作。北京城市副中心则作为另外一翼，与雄安新区各有分工，错位承接功能疏解。
展开京津冀地图，不难发现行政管辖上属于河北廊坊的北三县（三河市、大厂回族自治县以及香河县），在地理位置上并不与河北接壤，是河北省名副其实的“飞地”。北接北京、南邻天津、地处河北的特殊地理位置，赋予了北三县作为延伸北京高精尖产业腹地的战略重要性。
“一体化高质量发展是相对于协同发展的新提法。”首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授王晖在接受21世纪经济报道记者采访时表示，“可以说，北京城市副中心的战略高度和重要性不言而喻。”
与雄安新区错位发展
回溯北京城市副中心建设方针及政策，其推进过程可以说步步递进、环环相扣。
2019年1月，党中央、国务院正式批复《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年-2035年）》（下称《控制性详细规划》），明确了城市副中心规划建设的时间表和路线图。“这是全国范围内第一个由中共中央、国务院审议批复的控制性详细规划，足以看出国家对城市副中心建设之重视。”王晖评价道。
回顾历史，通州在被确定为“北京城市副中心”之前，还有一个“首都城市副中心”的定位。中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯曾在接受21世纪经济报道记者采访时表示，如果通州是首都的城市副中心，那就意味着中央部委要搬至通州；如果通州是北京的城市副中心，那就是北京市政府机构要搬至通州，这实际上反映出首都和北京在城市功能方面逐渐细分的趋势。
近年来，通州区加速淘汰落后产能，腾退土地量位居北京市第一，一般制造业疏解数量和速度也在北京市领先。在有序承接符合城市副中心发展定位的功能疏解和人口转移上，通州已迈出了关键的一步。
21世纪经济报道记者注意到，2018年7月中共北京市第十二届委员会第五次全体会议提出，通州区要与廊坊北三县地区统一规划、统一政策、统一管控。在一年后的《控制性详细规划》中又调整为“四个统一”，即统一规划、统一政策、统一标准、统一管控。从“三统一”上升至“四统一”，增加了“统一标准”，或意味着北三县的规划建设要与北京城市副中心看齐。
《控制性详细规划》指出，城市副中心建设应以行政办公、商务服务、文化旅游三大功能为主导。在今年3月2日发布的《北京城市副中心（通州区）国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中新增“科技创新”并放至首位，其次为行政办公、商务服务、文化旅游，将北京城市副中心的三大主导变为四大主导功能。
王晖认为，政策方针上多个细节变动意味着通州区与北三县二者关系的动态发展，“在2020年之前的提法基本是通州区与北三县‘协同发展’，但各种迹象表明，从今年开始通州区与北三县‘一体化’开始提上日程了”。
其中，交通网络一体化走在前列。据北京市委常委、常务副市长崔述强介绍，京杭大运河北京段40公里、河北段20公里均已通航，到明年7月两段连通，游客就可以从北京坐船到河北。此外，河北通往京津两地总里程达2300公里的“断头路”已经成为过去式。
“现在仅剩厂通桥尚未开通，可以说已经实现了99%的交通一体化。”王晖说，“其余的优质资源包括教育、医疗，已经逐渐向北三县延伸。这些都是打破各自为营、一亩三分地思维定式的关键举措。”
在文化旅游方面，据崔述强介绍，目前2.2平方公里的北京环球度假区二期正在谋划建设。今年9月环球度假区一期开园以来热度不减，未来年游客量或许将达到上千万规模，这将对整个副中心以及周边地区的发展起到较好的带动作用。
需要指出的是，如今北京城市副中心与雄安新区也明确了各自的功能定位、共同助力北京发展。
同为北京发展新骨架中的重要部分，雄安新区目前已进入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的发展阶段。丛亮在谈及北京城市副中心与雄安新区二者关系时表示，城市副中心将实现与雄安新区错位发展，有效治理北京“大城市病”。
接下来，两翼协同发展将如何展开？对此王晖指出，“从今年开始，在京部委所属的高校、医疗单位和央企总部已经启动分期分批向雄安新区疏解，而北京市属市管的医疗单位、高校以及部分企业会迁往城市副中心。”
打造新的人口承载地
实际上，城市副中心打造京津冀协同发展桥头堡的道路并不平坦。对北三县的辐射带动作用有限，似乎让北京城市副中心的“C位”略显黯淡。
几年前，“有城无业”导致的城市吸引力偏低，是摆在通州区面前的难题之一。2016年，北京6个城区1381平方公里的面积吸纳了586.1万人就业，而包括通州在内的其他10个区县15197平方公里的面积仅吸纳163.3万人就业。
北京大学首都发展研究院院长李国平曾指出，提高通州区整体就业吸引力，形成功能齐全的配套环境尤为关键，因为只有这样，才可以解决该地区市民上班在中心城而居住在新城的职住分离问题。
因此，就地解决、打造北京城市副中心及北三县自身的产业体系迫在眉睫。此次《意见》指出，北京城市副中心将加快实施一批国家重大科技项目和应用示范项目，把中关村(7.090, -0.02, -0.28%)国家自主创新示范区核心区新一轮先行先试政策在北京城市副中心落地实施。此外，运河商务区规划超过500万平方米的空间用于支撑从中心城区疏解和溢出的产业。目前，一些央企的二级、三级企业总部和市属国企总部已落户运河商务区。
高精尖产业的溢出效应亦将惠及北三县，而“借力打力”正是北三县面对的课题。事实上，由于津冀地区在很长一段时间里缺乏上下游配套，不少北京企业项目无法落地，只能将业务转向珠三角、长三角甚至成渝地区。如今，通过延长北三县产业链条、缩短配套半径，真正盘活产业链经济，将有效拓宽城市副中心腹地边界，延伸北京高精尖产业发展空间。
如何加速高精尖产业向北京城市副中心及北三县溢出？从不久前公布的《北京市新增产业的禁止和限制目录（2021版）》征求意见稿中可以找到一些线索，预见北京未来基本格局的变化。
2021年12月2日，《北京市新增产业的禁止和限制目录》（修订征求意见稿）发布。该目录明确哪些产业不允许进入北京，哪些产业不能进入指定的地区。根据最新的征求意见稿，在首都功能核心区，禁止新建建筑面积在1万平方米以上的商业设施；禁止新建住宅类项目（棚改和危房改建除外），禁止新建酒店、写字楼等大型公建项目；禁止京外中央企业总部新迁入，严控新设立或新迁入市属国有企业总部，严控市属国有企业在首都功能核心区新设立子公司、分公司（实施重组的企业除外）。
这意味着在东西城核心区，将来要禁止“新建住宅、新建酒店、新建办公楼，新建1万平米以上商业设施”，而对于市属国企总部、市属国有企业都要严控迁入。
而在北京城市副中心和五大平原新城，基本上除了污染类、电力类、高校类不让新建外，其他的都可以新建，放开对高端制造业的限制，尽快实现高精尖产业在这些地区落地。住宅、商业、写字楼、医院、学校等将大规模在五环外地区新建扩建，使其成为北京新的人口承载地。
“北京对城市副中心的建设和发展有一定的倾斜度，同时也在集十六区的全部力量，支援北三县。”王晖说。
