适应犯罪生态变化，推进少捕慎诉慎押

中国政法大学教授

国家法律援助研究院名誉院长

樊崇义

少捕慎诉慎押是在刑事诉讼中贯彻宽严相济刑事政策的一项具体刑事司法政策，要求对多数轻罪案件的犯罪嫌疑人、被告人慎重逮捕、羁押、追诉，依法推进以取保候审、监视居住等非羁押强制措施作为保障诉讼的主要方式，充分适用相对不起诉，及时变更、撤销不必要的羁押。同时，对严重危害国家安全政治安全、严重危害公共安全、严重暴力犯罪、涉黑涉恶等重大案件的犯罪嫌疑人、被告人依法从严采取羁押强制措施，从严追诉，从重打击。

根据这一概念，少捕慎诉慎押的内涵包括：少捕，是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；慎诉，是指依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；慎押，是指加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押。

少捕慎诉慎押对少数重罪案件的适用，即对危害国家安全、严重暴力犯罪、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪危害程度虽较轻，但情节恶劣、拒不认罪的案件体现当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。这一政策还要求在惩罚犯罪的前提下，加强人权司法保障，减少社会对抗，促进社会和谐。长期以来，在刑事案件办理中，一定程度存在逮捕羁押常态化等问题。一是强制措施适用不平衡，过度依赖羁押强制措施。本应优先适用的取保候审、监视居住等非羁押强制措施适用比例不高，大量案件在羁押状态下推动，羁押候审仍是刑事诉讼的常态。二是逮捕羁押案件中轻罪案件占比高，羁押后判轻刑率高。对可能判处较轻刑罚、没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人适用羁押强制措施，背离了强制措施制度初衷，也不符合宽严相济刑事政策的要求。三是羁押时间缺少节制，“一押到底”“关多久判多久”等不合理现象不同程度存在，甚至羁押“绑架”起诉、定罪、量刑，影响司法公正。当前，刑事司法过程中这些传统的习惯做法，已经不适应时代发展的要求了。

新中国成立以来，我国刑事司法在党的领导下，对于犯罪分子的查处，采取惩办与宽大相结合、惩罚与改造相结合，宽严相济，区别对待的刑事政策，少捕慎诉的原则要求也蕴含其中。1950年6月6日，毛泽东在党的七届三中全会上指出，“必须坚决地肃清一切危害人民的土匪、特务、恶霸及其他反革命分子。在这个问题上，必须实行镇压与宽大相结合的政策，即首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖的政策，不可偏废。”在新中国初期颁布的惩治反革命条例和惩治贪污条例，都贯彻了这一政策思想。1979年制定的《中华人民共和国刑法》，以及后来的几次刑事补充立法，总结历史经验，结合现实情况，全面集中地体现了惩办与宽大相结合的政策。进入上世纪80年代，基于当时社会状况和治安实际，我国曾一段时间实行“严打”政策，在当时的历史条件下发挥了维护秩序、保障社会稳定的作用，但特殊历史时期的政策导向已经随着时代变化进行了调整、发展。

我国进入改革开放，建构和谐社会的二十一世纪之初，2005年党中央基于我国社会治安状况和经济社会发展，在构建社会主义和谐社会新形势下，提出了宽严相济这一重要的刑事政策，要求刑事立法、司法中要把握该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪，是惩办与宽大相结合政策在新时期的继承、发展。2007年1月15日，最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，就贯彻宽严相济刑事司法政策的指导思想和原则、在履行法律监督职能中全面贯彻宽严相济的刑事司法政策、全面贯彻宽严相济刑事司法政策的检察工作机制和办案方式及转变观念，加强指导，保障正确贯彻落实宽严相济刑事司法政策等四个方面作出了规定。在该意见中，特别提出关于少捕慎诉等问题。其中关于慎重适用逮捕措施部分规定，“严格把握‘有逮捕必要’的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。逮捕是最严厉的刑事强制措施，能用其他强制措施的尽量使用其他强制措施。审查批捕要严格依据法律规定，在把握事实证据条件、可能判处刑罚条件的同时，注重对‘有逮捕必要’条件的正确理解和把握。具体可以综合考虑以下因素：一是主体是否属于未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、初犯、从犯或者怀孕、哺乳自己婴儿的妇女等；二是法定刑是否属于较轻的刑罚；三是情节是否具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚等情形；四是主观方面是否具有过失、受骗、被胁迫等；五是犯罪后是否具有认罪、悔罪表现，是否具有重新危害社会或者串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼进行的可能；六是犯罪嫌疑人是否属于流窜作案、有无固定住址及帮教、管教条件；七是案件基本证据是否已经收集固定、是否有翻供翻证的可能等。对于罪行严重、主观恶性较大、人身危险性大或者有串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼顺利进行可能，符合逮捕条件的，应当批准逮捕。对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不至于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕。对于可捕可不捕的坚决不捕。”关于慎诉问题，也明确地规定，要“正确把握起诉和不起诉条件，依法适用不起诉。在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见”。

党的十八届三中全会以来，党中央提出了完善和改革司法人权保障制度的要求。笔者认为，少捕慎诉慎押的贯彻实施，是司法人权保障制度的应有之义和必然措施。2021年3月全国两会上，最高检工作报告提出，深化落实少捕慎诉慎押司法理念。最高人民检察院发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》强调落实少捕慎诉慎押司法理念，这顺应了时代发展的要求，也体现了刑事司法人权保障改革与完善的要求。2021年4月，中央全面依法治国委员会正式将“少捕慎诉慎押刑事司法政策”列入年度工作要点。“少捕慎诉慎押”从刑事司法理念上升到刑事司法政策，是适应刑事犯罪结构发生重大变化，深化适用宽严相济刑事政策，扎实落实以人民为中心发展思想，助力推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

综上，不难看出，少捕慎诉慎押是对党和国家长期以来坚持的惩办与宽大相结合、区别对待等政策的继承与发展，是对宽严相济刑事政策的深化、具体化。顺应新时代社会的发展变化特别是刑事犯罪的趋势变化，贯彻实施少捕慎诉慎押刑事司法政策既有历史的连续性，又有现实性的特殊意义，必须深入理解和把握。

“慎刑”是中华民族传统的优秀的刑事法制文化，慎刑思想也是我国各项刑事政策的文化基础。认真贯彻执行少捕慎诉慎押刑事司法政策，在我国有着深刻的思想、文化渊源，更有着党的一贯的刑事政策为依据。我国社会进入了新时代，刑事犯罪生态之变化更为我们实施少捕慎诉慎押刑事司法政策提供了客观根据。改革开放以来特别是近20年来，我国社会保持长期稳定，刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降。根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%。与之相对应，判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，特别是最高刑只有拘役的醉驾案件，占比达到近20%。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是势所必然。确立少捕慎诉慎押刑事司法政策正当其时，是司法机关践行以人民为中心、全面依法治国、回应经济社会发展需要的重大举措，是司法履职助推国家治理能力现代化的具体体现，也是对长期以来刑事诉讼过程中存在的过度依赖逮捕羁押、强制措施功能异化的适时纠偏。

新时代，坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策的价值功能有三：一是有利于强化人权司法保障，它是建构和完善我国司法人权保障制度的重要举措，体现了党的十八届三中、四中全会关于司法人权保障制度改革与完善的要求；二是有利于修复被破坏了的社会关系，以促进社会和谐、稳定。逮捕羁押的泛化，容易激化对抗情绪，影响对犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造，而减少逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于修复被犯罪破坏的社会关系，帮助犯罪嫌疑人、被告人复归社会；三是有利于节约司法资源。羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也是羁押的隐形成本，与羁押相关的“以捕代侦”“久押不决”更是对司法资源的浪费。因此，在某种意义上，减少逮捕羁押也是节约司法资源、减少社会负担。

刑事诉讼结构与模式的转型，为少捕慎诉慎押刑事司法政策的执行提供了诉讼程序依据。2018年我国修改刑事诉讼法，确立了认罪认罚从宽制度，诉讼模式基本上也从对抗型转向协商型，由于当事人认罪认罚，在实体和程序的处理上，包括强制措施的适用，必然发生变革。目前认罪认罚从宽制度适用率已稳定保持在较高水平，上诉率也远远低于不认罪认罚案件，已经成为刑事案件的主要诉讼模式。认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，大多无逮捕羁押的必要，减少审前羁押具有可行性。以往公众只关注被羁押人员有罪还是无罪，“构罪即捕”被视为理所应当。

尊重和保障人权的理念，在我国已深入人心，公众普遍要求诉讼以更加文明的方式进行。回应人民群众的需要，少捕慎诉慎押也是我国社会发展和进步的必然要求。

刑事犯罪生态已经发生了重大变化。但是，刑事犯罪查处的理念及办案方式并未完全调整过来，“构罪必捕，有罪必诉，一押到底”的情况仍然存在，虽然近年来，情况已有较明显的积极变化，司法机关主动适应犯罪态势变化，不捕率、不起诉率较大幅度上升，诉前羁押率持续下降，但区别对待、宽严相济的刑事司法政策仍未能完全贯彻。因此，少捕慎诉慎押刑事司法政策的实施必须从以下几个方面抓起：

第一，刑事诉讼过程中，必须转变观念，改变思维，把“构罪必捕、有罪必诉、一押到底”的做法转向“区别对待、宽严相济”的刑事司法模式。

第二，坚持唯物史观，认真对待刑事犯罪生态变化事实，即刑事犯罪80%以上属于轻罪，或可能判处三年以下有期徒刑的客观情况，较高比例的犯罪嫌疑人、被告人适用认罪认罚从宽制度的实际情况，而区别对待，宽严相济，当严则严，当宽即宽，以适应刑事犯罪生态之变化。

第三，依法充分适用非羁押强制措施，从严适用羁押强制措施。对符合法律规定的适用条件，采取取保候审、监视居住等非羁押强制措施足以防止发生社会危险的，一般不羁押。对罪行较轻及过失犯罪、未成年人犯罪的犯罪嫌疑人、被告人需要采取强制措施的，优先适用非羁押强制措施。要健全完善取保候审、监视居住等非羁押强制措施的执行和监管方式，保障刑事诉讼顺利进行。

第四，准确把握和适用逮捕的条件和标准，做到可捕可不捕的坚决不捕。适用逮捕强制措施时，要在把握事实证据条件的基础上，注重对可能判处徒刑以上刑罚条件、社会危险性条件的判断。可能判处徒刑以上刑罚是指法院作出的宣告刑刑罚。法院、检察机关在决定或批准逮捕时，应当注重对犯罪嫌疑人、被告人可能判处刑罚的准确预判。判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有社会危险性，应当全面审查、综合评价，不能仅以犯罪嫌疑人、被告人非本地户籍、无自有住房等情形简单推定其具有社会危险性。对于逮捕条件中关于社会危险性的判断是贯彻“少捕”的关键措施。因此既要加强对社会危险性的证明，又要进行社会调查风险评估。公安机关提请批准逮捕犯罪嫌疑人时，应当移送证明犯罪嫌疑人具有社会危险性的证据并对犯罪嫌疑人的社会危险性进行说明。对于证明犯罪事实的证据不能证明犯罪嫌疑人具有社会危险性的，应当收集、固定犯罪嫌疑人具备社会危险性发生条件的证据，并在提请逮捕时移送。依据在案证据不能认定犯罪嫌疑人、被告人具有社会危险性，又无法补充收集相关证据的，应当认为犯罪嫌疑人、被告人不具有社会危险性。对于社会调查风险评估收集社会危险性证据，必要时可以采取社会调查方式，掌握犯罪嫌疑人、被告人个人性格特征、成长环境、工作收入、债务情况、友邻评价等判断人身危险性的因素。检察机关、公安机关可以委托社区矫正机构或者有关社会组织对犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性进行调查评估。评估犯罪嫌疑人、被告人社会危险性的有无、大小，可以通过信息科技手段构建量化评估模型，设置加分项目、减分项目、否决项目等具体标准，评估情况可以作为综合认定其社会危险性的参考。

第五，严把不捕不诉的标准，及时变更强制措施，作出不起诉决定。对于下列犯罪嫌疑人，检察机关应当审查逮捕和起诉的必要性，坚持可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉。犯罪嫌疑人在押的，检察机关应当及时开展羁押必要性审查，可以依法变更强制措施、作出不起诉决定。（1）案件事实清楚，证据确实、充分，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金，犯罪嫌疑人主观恶性较小，认罪悔罪态度较好，与被害人达成和解的；（2）犯罪嫌疑人系初犯、从犯、胁从犯、未成年人犯罪、老年人犯罪、过失犯罪等，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的；（3）涉众型共同犯罪案件中，受欺骗、胁迫参加犯罪或者在共同犯罪中起次要、辅助作用的犯罪嫌疑人，特别是参与时间相对较短、参与程度相对不高，犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除处罚的。

第六，应当完善强制措施的适用与变更立法，诉讼中及时变更强制措施，严防一押到底。在我国刑事诉讼中，一押到底、超期羁押的现象，时有发生，严重地侵犯了当事人的合法权利。其原因除了依赖羁押，绑架起诉与审判之外，主要是因为关于及时变更强制措施的立法笼统所造成的。因此，笔者建议：（1）关于不当强制措施的撤销和变更。即违反法律规定，羁押强制措施适用不适当、不合理、不必要的，应当尽快撤销或者变更强制措施。案件不能在法定办案期限内办结的，对被羁押的犯罪嫌疑人、被告人应当变更强制措施，严禁超期羁押。案件经补充侦查没有新证据，检察机关仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定，作出不起诉决定前需要履行相应办案程序的，可以对犯罪嫌疑人先行撤销或者变更强制措施。法院对逮捕羁押超过两年仍未获得终审判决，被告人社会危险性已经降低的，可以变更强制措施。（2）建立看守所在押人员快速变更强制措施机制。在押人员因疾病等原因短期内有生命危险而不适宜继续羁押的，看守所可以向有关机关提出变更强制措施的建议，有关机关应当立即予以审核，依法变更强制措施。