李大伟：合规监管中检察机关介入企业可行性研究
企业合规作为一种新型的公司治理方式，是一种以避免合规风险为导向，由企业所建立的一套针对违法犯罪行为进行事先防范、事中监控和事后补救的内部监控机制。在实践中，从不同的角度看，企业合规又有不同的涵义。从公司管理者的角度看，企业合规是一种公司治理方式。从行政管理部门的角度看，企业合规是一种有效的行政监管方式。从公安司法部门的角度看，企业合规是治理企业犯罪的一种有效方式。企业合规不仅有利于预防犯罪，而且有利于调查和惩罚犯罪。但是企业合规本身并不会自动地发挥作用，而唯有建立外部的激励机制，企业合规才会得到激活。这些激励机制主要是来自行政法和刑法上的奖励制度，也就是企业建立了合规管理体系，就可以得到行政监管部门的宽大行政处理，或者受到较为宽大的刑事处理。近年来，随着我国改革开放政策的深入推进，也随着国家“一带一路”倡议的实施，我国企业不断受到西方国家行政监管部门乃至刑事司法机关的调查和处罚，建立企业合规计划的压力也与日俱增。在此背景下，为确保国家治理现代化目标的实现，发挥检察机关在参与社会综合治理的作用，我国司法改革决策部门对检察制度做出了一些重大改革，检察机关也开始进行相关制度的改革探索。我国最高人民检察院于2020年3月启动企业合规监管试点工作，并在上海、广东、江苏、山东等省份确定了六家基层检察院作为试点单位。嗣后，我国各地检察机关开始出台相关文件规定企业合规不起诉制度。如广东省深圳市宝安区人民检察院于2020年8月颁布《关于企业刑事合规协作暂行办法》，江苏省张家港市人民检察院于2020年制定《企业犯罪相对不起诉适用办法》等等。2021年4月，最高人民检察院下发了《关于开展企业合规改革试点工作方案》,正式启动第二期企业合规改革试点工作，将试点范围扩大至北京、浙江等10个省(直辖市)。我国检察机关探索企业合规不起诉制度，旨在以不起诉激励企业制定或完善合规计划。这一制度起源于美国。合规纳入刑法的范畴肇始于《美国联邦量刑指南》，该指南是以自然人为基础的量刑规范。1991年，该指南中增加了独立的一章针对企业的量刑指南——《组织量刑指南》。《组织量刑指南》第一次把合规体系的建设和有效的合规计划作为减轻刑罚的重要情节，给企业合规的发展带来了许多方面的促进作用。同时，按照《美国检察官手册》之规定，检察官在决定是否起诉一家企业或者与之进行认罪协商时，该企业是否承诺和实行有效的合规计划以及在执法调查中是否合作配合是重要考虑因素。之后，作为企业合规不起诉制度重要表现形式的审前转处协议制度在美国刑事司法实践中得以适用，并成为美国刑事诉讼中决定是否起诉涉嫌犯罪企业的法定因素。我国参与企业合规改革的检察机关在实践中创造了两种合规不起诉模式：一是“检察建议”模式；二是“附条件不起诉”模式。这两种模式在推进企业建立刑事合规体系方面，既有一些共同特征，也存在一些重大差异。理论界在此问题上也产生了较大分歧，在企业合规不起诉制度的适用上出现了检察建议说与附条件不起诉说两种观点。检察建议说主张以企业合规检察建议构建企业合规不起诉制度，指出企业合规检察建议契合民营企业犯罪治理的刑事政策，且具有独特优势等。附条件不起诉说则指出通过附条件不起诉制度构建企业合规不起诉制度具有正当性与可行性，认为我国认罪认罚从宽制度则为企业犯罪附条件不起诉制度的构建提供制度基础，而检察机关的监督职能则为企业合规附条件不起诉制度的确立提供了职能保障。笔者无意探讨这两种合规不起诉模式的优劣与取舍，仅针对两种模式的一个共同问题，即合规监管中检察机关介入企业经营管理问题做一些讨论，以期对相关改革实践有所促进。无论是检察建议模式，还是附条件不起诉模式，合规监管都是一个十分重要的问题。可以说，合规监管是企业合规改革中最重要的一环。没有有效的合规监管，企业合规建设很可能成为一纸空文。而合规监管需要检察机关对企业展开合规调查，进行必要的走访考察，督促企业完善合规计划，跟踪企业制度整改和合规实施的过程，最终进行合规效果评估，确保企业合规改革真正落到实处。这个过程持续时间长、调查内容广、工作量大，而通过介入企业经营管理的方式，检察机关可以提高企业合规改革效率与检察机关的工作效率，从而提高整个社会的合规建设效率，促进我国民营企业的健康发展。目前来看，我国各地检察机关设立了多种合规监管模式，有的采取检察机关主导下的合规监管人模式，有的采取由外部专业机构担任独立监控人的监管模式，有的采取由行政监管部门担任考察机关的监管模式。本文将针对第一种模式下检察机关介入企业经营管理问题做一初步探讨。在结构安排上，本文共分为四个部分。第一部分分析检察机关介入企业经营管理的必要性，第二部分探讨介入企业经营管理的检察机关的职能，第三部分讨论检察机关介入企业经营管理面临的问题与挑战，第四部分对检察机关介入企业经营管理进行初步的制度设计。在不同层面，检察机关介入企业经营管理具有不同的意义。国家层面，检察机关介入企业经营管理有助于推动我国企业合规进程，从而推动我国治理体系和治理能力现代化。检察机关精准把握刑事司法政策，结合司法个案督促企业刑事合规建设，是落实党中央要求，服务和保障经济社会发展 的客观需要。在市场经济条件下，企业合规既是企业治理体系和治理能力现代化的一个重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。随着我国市场经济的发展和经济的国际化，建立健全企业合规体系是一种必然要求，无论监管本国企业，还是本土的外资企业，无论企业在国内经营，还是在国外、境外经营，都需要合规管理。因此，合规是企业管理现代化的需要，是市场经济发展的要求。 社会层面，检察机关介入企业经营管理有助于推动合规风潮的兴起。企业合规既是企业经营发展的内在保障机制，也是经济秩序和社会秩序的基础性保障机制。企业通过刑事合规来防范刑事法律风险，保障自身的可持续发展。检察机关介入企业经营管理有助于在企业家中树立合规意识，避免企业因违规被处罚在社会上引起的连锁反应，提高整个社会的资源利用率，维护社会平稳发展。检察机关层面，检察机关介入企业经营管理是履行自身职能的体现。检察机关在行使逮捕、公诉和诉讼监督职能之外，还要更多地承担参与社会治理的职能。参与解决诸多方面的社会治理难题，这也成为新时期检察体制改革的一项重要宗旨。其中，通过贯彻宽严相济的政策，在加强民营企业保护的同时，从制度设置、管理机制和监控方式上预防和消除民营企业实施犯罪的制度根源，成为检察机关参与社会治理的一种方式。其次，检察机关介入企业经营管理使检察机关更方便开展合规监管工作，提高自身的工作效率。检察机关介入企业可以帮助缓解企业犯罪追诉困境，帮助检察机关从繁重的调查和公诉工作中解脱出来，可以同时办理其他公司涉嫌经济犯罪的案件，从而大大提高执法的效率和执法的力度，节约诉讼资源。同时，检察机关介入企业经营管理，也有助于检察机关积累经验教训，为我国企业合规改革提供宝贵的实践经验。此外，检察机关介入经营管理，还可以更详细地了解企业实际情况，确保合规制度得到落实，避免企业合规成为“喊口号”的现象。最后，检察机关介入企业经营管理是“为人民服务”信念的实践体现， 有助于在人民群众中树立良好形象，提高检察机关的权威与公信力。企业层面，检察机关介入企业经营管理有助于企业提高合规建设的效率。企业在建设合规制度的过程中，难免会遇到一些困惑。这些困惑在检察机关介入企业经营管理之后，可以在更短的时间内得到解决。其次，检察机关介入企业经营管理也有助于企业合规制度的完善。一个企业可能存在多个合规风险。虽然检察机关是经由某一具体案件才介入企业，但是在介入之后，检察机关接触到的资料与信息并非仅局限在具体案件中，对发现的其他问题也可以要求企业纳入合规制度中。再次，检察机关介入企业经营管理有助于企业落实合规制度，降低合规风险。缺乏有效的合规监管，企业的合规很容易变成为了减轻刑罚而草拟的一纸空文，无法用来抵御将来的合规风险。检察机关介入企业后的合规监管可以一定程度上避免这一现象，从而使合规制度真正能够给企业降低损失，发挥出真正的价值。检察机关介入企业经营管理时，具体应该在哪些领域有所作为？什么是检察机关的重点工作内容？除了合规监管以外还可以在哪些方面发挥作用？本节对这些问题作初步讨论。检察机关介入企业经营管理之前，要同符合适用条件的企业签订刑事合规监管协议，后者制定有效的合规计划，并同意接受检察机关的监督和考察。随后检察机关派遣刑事合规专员进入企业，该合规专员全流程参与对企业的合规监管，协助承办检察官完成对案件的审查、协议签订和监督考察等工作，并对检察官办理企业合规监管案件的过程实施内部监督。刑事合规专员介入企业之后，其工作重点在于考察企业合规执行情况。在合规考察期内，检察机关对涉案企业执行合规计划的情况进行全流程监督考察，具体包括：督促企业切实有效地实施合规计划，要求企业聘请律师参与合规建设，对企业定期向考察机关提交的关于合规整改和实施情况的书面报告进行分析，通过实地调研考察企业合规计划是否落实，并对进一步的合规实施作出安排。考察期届满后涉案企业应向考察机关提交书面的合规自查报告。在此报告的基础上，考察机关根据考察情况，向检察机关出具涉案企业合规考察评估报告，并提出是否提起公诉的意见。检察机关以此为参考，作出是否提起公诉的决定。同时，刑事合规专员也可以针对可能存在的其他违法犯罪事实与合规隐患进行调查。检察机关介入企业之后的工作重心自然是已经暴露出来的合规问题，但也存在这样一种可能。即涉案企业还存在其他合规隐患，甚至是其他违法犯罪事实。介入企业的检察机关在调查时可以接触企业大量的内部资料，这也就为检察机关调查其他事项提供了便利。这种情况，企业对暴露出来的新的合规问题的态度与处理方式，也可以为检察机关最后评估时提供参考。另外，刑事合规专员需要定期、及时向所在检察机关报告企业合规建设的具体情况。刑事合规专员是连接企业与检察机关的桥梁。针对企业提交的关于合规整改和实施情况的书面报告，刑事合规专员应在经过书面分析与实地调研之后形成自己的意见，将相关情况上报检察机关，以安排后续阶段的合规计划。需要注意的是，刑事合规专员对企业进行监督，务必要通过实地调查的方式确保企业合规计划的推进与落实。仅仅建立纸面上的合规体系是没有实质意义的，这种管理体系必须得到切实有效的实施才有价值。刑事合规专员的实地考察是避免出现 “纸上合规”但实际操作仍然违规的现象的有效手段。此外，在企业推行合规计划遇到困难时，检察机关也可以提供一定的支持，帮助企业解决疑难，促使合规制度趋于完善。当前，我国企业合规改革依旧处于探索阶段。相关经验较少，法律规定不是很完善，整体的制度设计还不成熟是一个客观现实。于是企业建设合规制度时难免会遇到一些问题，有些问题企业可以自己解决，而有一些问题必须在检察机关的领导下解决。刑事合规专员可以将此类问题收集上报，经检察机关研讨后给出相应的建议。最后，刑事合规专员应就工作过程、工作结果、工作中遇到的问题等方面撰写总结报告。这既是为检察机关的最终决定提供参考，也是为我国企业合规改革积累宝贵经验。检察机关介入企业经营管理并不是有百利而无一害，我们也要看到检察机关介入企业经营管理可能导致的一些问题。笔者认为，检察机关介入企业经营管理至少有以下四个问题需要我们注意。第一，腐败问题。权力倾向于腐败，绝对的权力将导致绝对的腐败。检察机关介入的企业由于涉嫌违法犯罪而面临处罚，合规是其减轻处罚的有力方式，而企业能否以合规成功减轻处罚的最终决定权在掌控在检察机关手中。检察机关派出工作人员介入企业经营管理后，不可避免地会导致刑事合规专员的意见在很大程度能左右检察机关对企业合规考察的最终结果，也就产生了滋生腐败的空间。为此，检察机关必须进行相应的制度设计，对派出刑事合规专员的权力予以限制和监督。第二，打击犯罪与维护社会效益的平衡问题。一方面，企业合规既是企业经营发展的内在保障机制，也是经济秩序和社会秩序的基础性保障机制。合规制度可以起到避免企业因违规被处罚在社会上引起连锁反应的作用，同时提高整个社会的资源利用率，维护社会平稳发展。另一方面，目前我国企业合规改革如火如荼，许多地方都开始合规减轻或者免除处罚的实践。在此过程中，有关部门也要警惕企业合规的滥用，以免造成放纵犯罪的后果。如果检察机关在新的 “重保护、轻打击”的司法理念支配下，对涉嫌犯罪的企业动辄采取不起诉的方式，就会使部分企业存在侥幸心理，以合规作为违法犯罪的挡箭牌，甚至导致其极有可能会再次实施类似违法、犯罪行为。为此，检察机关必须在大力推进企业合规制度改革时，也要对企业合规严格把关，不轻纵违法企业，实现打击犯罪与维护社会效益的平衡。第三，过度干预问题。检察机关作为公权力机关，又掌握着企业合规能否通过的决定权，派出人员的地位无疑很强势。因此，刑事合规专员要牢记自己的工作任务与工作使命，不逾越职权范围过度干预企业经营管理。为此，检察机关应对介入企业经营管理后的职权划分作出明确的规定，避免产生过度干预的现象。同时，对于所接触到的不宜公开的企业内部信息， 同时，检察机关的派出人员在企业进行合规调查与考察时，有时需要接触企业的核心信息，此时应视情况决定。如属必要，企业自然应当配合而不能指责刑事合规专员过度干预公司事项，但检察机关也应承担保密的义务，避免给企业带来风险。检察机关介入企业经营管理在我国目前法律规定中尚属阙如，本节对此进行初步的制度构思，为后续改革提供初步参考。根据检察机关介入企业经营管理的时间顺序，可以划分出介入前、介入中、以及退出介入后三个时段，针对不同时段进行具体的制度设计。本阶段的工作重点包括对企业是否符合合规条件的审查以及选任刑事合规专员。笔者认为可从以下几个方面入手：（1）制定明确的合规准入门槛，实行案件分流制度。不是所有的企业都能适用合规减轻或者免除处罚，为此必须制定一个准确、明晰的标准，实行案件分流制度。只对符合标准的企业适用合规，以避免违法犯罪的企业滥用合规制度，以合规制度作为违法的挡箭牌。（2）召开听证会，建立公示制度。对于被纳入合规考察或合规监管对象的企业，检察机关在召开听证会听取各方意见的前提下，应将其具体情况连同合规考察申请书、合规计划或者合规承诺书，一并予以公布，接受社会各界的监督。（2）规定任用刑事合规专员的不同情形。不是所有适用合规的企业都需要刑事合规专员，不同案件需要派出的人员数量也有差异。一个刑事合规专员可能负责多个企业，一个企业也可能需要多个刑事合规专员。检察机关理应制定相关标准，视案件情形决定派遣形式，使派出人员最大程度发挥自己的价值。（3）确立回避制度。与案件与利害关系者，不得担任刑事合规专员，以免影响公正履行监管职责。（4）培养刑事合规专员队伍。在企业合规改革的热点地区，检察机关可以通过报名、挑选、培训等方式在内部初步确定刑事合规专员人员，对符合条件的展开培训，培养出检察机关。自己的专业合规监管队伍。培训不仅仅可以提高人员的专业素养，也可以加强刑事合规专员对腐败等问题的重视与警惕。（5）临时研讨。检察机关确定入驻企业的刑事合规专员人选之后，对于重点案件，可以根据案件需要，对刑事合规人员进行临时培训或者举办临时研讨，强调下一阶段的工作内容与工作重点。本阶段的工作重点在于保证企业合规建设的推进与落实。为此，可从以下几个方面着手：（1）设置合规监管期。检察机关根据企业合规建设需要设定合规监管期，明确在各个阶段的工作任务。（2）定期报告。所谓“定期报告”有两个含义。第一个含义是企业定期向刑事合规专员报告合规计划的制定与执行情况，第二个含义是介入企业的刑事合规专员定期向检察机关报告工作开展情况，包括企业合规计划的制定与执行情况、监管人发现的企业其他合规风险或违法犯罪事实、工作时遇到的疑难问题等等。（3）举办研讨会。针对企业合规出现的新问题、难问题，可以举办多方参加的研讨会，交流意见，制定适宜的解决方案。（4）实地调查。刑事合规专员对企业进行监督，务必要通过实地调查的方式确保企业合规计划的推进与落实。（5）明确刑事合规专员职权范围。为此，检察机关应对介入企业经营管理后的职权划分作出明确的规定，避免产生过度干预的现象。本阶段的工作重点在于判断企业的合规建设是否合格，是否达到减轻或免除处罚的标准，以及对以往工作的回顾总结。（1）制定明确的评估标准。检察机关应制定详细的评价标准，根据标准确定企业合规建设是否合格，务必做到客观、真实。（2）召开听证会，建立公示制度。在合规监管考察期结束之前，检察机关应当将企业合规自查报告、合规考察评估报告以及检察机关拟作出不起诉的决定，公布在专门出版物或者检察机关的网站上，接受社会各界的监督，如有异议和投诉，检察机关应当加以考虑。（3）建立完善的退出机制。除了企业成功完成合规建设刑事合规专员退出企业之外，也要考虑到其他情况。如果涉案企业存在隐瞒犯罪事实等行径，导致企业合规评估不通过，案件进入公诉调查环节。那么相应人员在退出企业之后，其身份虽然不再是刑事合规专员，但由于其对涉案企业更为熟悉，可以让其成为检察官调查案件的团队成员。（4）提交工作报告，总结经验教训。刑事合规专员应就工作过程、工作结果、工作中遇到的问题等方面撰写总结报告。这既是为检察机关的最终决定提供参考，也是为我国企业合规改革积累宝贵经验。（5）分享相关经验。现阶段我国合规还在摸索阶段，不论实践结果如何，都是十分宝贵的尝试，都是在积累十分宝贵的实践经验，具有很大的参考价值。为此，在合规监管人工作完成之后，应将相关工作心得、工作经验在各平台、各单位之间进行分享，从而推动我国合规制度的完善。（6）建立回访制度。工作完成之后，检察机关虽然退出了企业的经营管理，但可以作为局外人继续关注企业的经营管理情况。通过回访制度，检察机关可以向企业了解合规制度的效果与运行情况，后续遇到的其他问题等等，加深自身对合规制度的认识。
企业合规制度探索启动以后，检察机关起到了关键的作用。检察机关不仅仅只是相关政策、法规的制定者，也是相关实践的积极参与者。检察机关不再限于批捕、起诉，而是参与到企业的治理中来，帮助企业诊断风险，消除制度隐患，迫使其改造经营模式、商业模式。检察机关这种社会治理的参与，更多地是在改造它的经营模式，消除犯罪、预防犯罪，可以说是近年来一场伟大的司法体制改革，也带来了一种伟大的理念革新。现阶段检察机关介入企业治理主要是通过合规监管的手段，这一手段在实践中体现为以下三种模式：检察机关主导监管模式、独立监管人模式、行政部门监管模式。囿于篇幅，本文仅针对第一种模式下检察机关介入企业治理的问题做了初步的探讨，但三种模式不是完全独立的，他们之间有许多共同点。譬如对企业合规的考察、对以往工作的总结、对相关经验的分享，不论是在哪一种模式下都不可或缺。就此而言，本文对其他两种模式下的检察机关介入企业治理也具有一定的价值。抛砖引玉，检察机关介入企业治理更多相关问题的阐明与解决，有待学人更深入的研究探讨。 免责声明：文章内容来自网络，仅供学习交流，不代表津东方立场！本站不对其内容的真实性、完整性、准确性给予任何担保、明示、暗示和承诺，本文仅供读者参考！津东方尊重原作者的辛勤劳动并致力于保护原著版权以及相关的知识产权，所转载的文章，其版权归原作者所有。如本文内容影响到您的合法权益（内容、图片等），请添加客服微信联系我们，我们将第一时间回复处理。如需转载本文，请在显著位置注明出处（津东方网站，以及文章链接）：
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