最高法判例：行政机关超越职权签订的行政协议应属无效

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门与土地使用者签订，未经过招标、拍卖或者挂牌程序，且签订合同的行政机关超越职权，所签订的土地出让合同应属无效。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申3496号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：滑县博瑞置业有限公司

委托诉讼代理人：唐有良，河南博云天律师事务所律师。

委托诉讼代理人：冯俨祯，河南博云天律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）河南省滑县人民政府

被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省滑县自然资源局

被申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省滑县产业集聚区管理委员会

三被申请人共同委托诉讼代理人：张景霞，金博大律师事务所律师。

再审申请人滑县博瑞置业有限公司（以下简称博瑞公司）因诉河南省滑县人民政府（以下简称滑县政府）、河南省滑县自然资源局（以下简称滑县自然资源局）、河南省滑县产业集聚区管理委员会（以下简称滑县产业集聚区管委会）行政协议纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2018）豫行终3160号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2020年8月4日就本案组织询问。再审申请人博瑞公司的委托诉讼代理人唐有良和冯俨祯、被申请人滑县政府的委托诉讼代理人许峰、被申请人滑县自然资源局的委托诉讼代理人王鹏、三被申请人的共同委托诉讼代理人张景霞到庭参加询问。本案现已审查终结。

博瑞公司申请再审称：一、二审判决将一审判决中被申请人就签订于2011年3月9日的《国有土地使用权出让合同》（以下简称案涉《出让合同》）中7476.2599万元土地出让金为基数计算违约金的起算点进行变更，主要证据不足，适用法律错误。二审判决既认定三被申请人未按案涉《出让合同》约定的2011年9月9日交付土地构成违约，又从2012年3月8日起算违约金，自相矛盾。2012年3月8日河南省人民政府作出的豫政〔2012〕34号《关于促进产业集聚区持续健康发展的若干意见》与本案中被申请人的违约行为无关。二、二审判决撤销一审判决中被申请人就案涉《出让合同》中7476.2599万元土地出让金支付利息的内容，主要证据不足，适用法律错误。利息与违约金的法律性质不同，不能简单地互相充抵。且二审判决关于申请人有过错、应当分担损失的认定是错误的。二审判决否定申请人的利息诉求，使违约者从中获得巨大利益，严重违反公平和诚信原则。三、二审判决撤销一审判决中被申请人应向申请人支付签订于2012年11月20日的《土地置换协议》（以下简称案涉《土地置换协议》）中补缴1411.45万元土地出让金的违约金的内容，主要证据不足，适用法律错误。案涉《土地置换协议》属于政府一方不能履行案涉《出让合同》后采取的补救措施，二审判决错误地撤销一审判决中被申请人就该部分土地出让金支付违约金的内容。综上，请求撤销二审判决，依法维持一审判决。

本院经审查认为，博瑞公司提起本案一审诉讼的诉讼请求为解除案涉《出让合同》和案涉《土地置换协议》，判令滑县政府、滑县自然资源局（原滑县国土资源局）、滑县产业集聚区管委会返还土地出让金及利息、返还挂牌交易代理服务费及利息、返还土地赔偿款及利息，判令滑县政府、滑县自然资源局、滑县产业集聚区管委会支付违约金，并赔偿博瑞公司的其他损失。对于其提出的解除案涉《出让合同》的诉讼请求，二审法院予以支持。同时，二审法院确认案涉《土地置换协议》无效。博瑞公司不服二审法院对案涉《土地置换协议》效力的认定及案涉《出让合同》解除后的法律后果的承担，提出再审申请。

关于案涉《土地置换协议》的效力问题，该协议明确约定了置换土地的地块、位置、价格等内容，因此，其性质应为土地出让合同。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。据此，土地出让合同是法律明确规定的要式合同，应当经有批准权的人民政府批准后，由土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，案涉《土地置换协议》的签订未经过招标、拍卖或者挂牌程序，且由博瑞公司与滑县产业集聚区管委会签订，其签订主体超越职权，二审法院认定案涉《土地置换协议》无效，并无不当。

关于案涉《出让合同》解除之后的法律后果问题，二审判决与一审判决的主要差别在于违约金与土地出让金的利息是否同时支持。一、二审时有效的《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。第一百一十三条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。根据前述规定，追究合同违约一方的责任，其目的在于弥补合同另一方因违约行为所遭受的损失。本案中，二审法院判令滑县产业集聚区管委会以7476.2599万元土地出让金为基数，按照日1‰，自2012年3月8日其计算至判决生效之日止支付违约金，该违约金的计算已经具有督促守约和惩罚违约的功能，因此，二审法院不予支持博瑞公司要求再行支付相应利息的诉讼请求，并无不当。

综上，博瑞公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回滑县博瑞置业有限公司的再审申请。

二〇二一年一月十五日